Magkakaiba ang mga Tantiya sa Subsidyo ng China Habang Magkakaibang Uri ng Tulong ang Sinusukat ng OECD at IMF

Dalawang pangunahing tantiya, dalawang magkaibang larawan

Umabot sa 4.4% ng gross domestic product ng China noong 2023 ang suportang pang-industriya nito, ayon sa working paper ng International Monetary Fund na inilathala noong Agosto 8, 2025. Natuklasan ng mga may-akda na nanatiling halos hindi nagbabago ang suporta bilang bahagi ng ekonomiya. Iba ang larawang ipinakita sa anunsyo ng OECD noong Hunyo 1, 2026: umabot sa $108 bilyon noong 2024 ang mga subsidyo sa industriya sa 15 sektor sa buong mundo, at tumanggap ang mga kumpanyang Tsino ng karaniwang suportang tatlo hanggang walong beses na mas malaki kaysa sa natanggap ng mga kumpanya sa mga bansang OECD mula 2005 hanggang 2024.

Iniugnay rin ng OECD ang mga subsidyo sa 60% ng mga nadagdag sa pandaigdigang bahagi sa merkado ng mga kumpanyang Tsino na lumawak, kumpara sa 22% sa buong mundo. Itinampok ng mga natuklasang ito ang tulong ng pamahalaan sa debate tungkol sa kompetisyon sa pagmamanupaktura, sobrang kapasidad sa produksyon at mga paghihigpit sa kalakalan.

Gayunman, hindi iisang bagay ang sinusukat ng mga pangunahing bilang. Tinatantiya ng IMF ang katumbas na gastusing piskal sa buong ekonomiya batay sa GDP. Sinusubaybayan naman ng OECD ang tulong na natanggap ng 525 malalaking kompanyang pang-industriya at inihahambing ito sa kita ng mga kumpanya. Magkakaiba ang mga saklaw, panahon at depinisyon ng mga ito, kaya hindi nangangahulugang nagkakasalungatan ang matatag na tantiya ng IMF at ang tumataas na sukat ng OECD.

May hiwalay ding pagkakaiba sa pag-uulat tungkol sa mismong halagang $108 bilyon. Iniuugnay ng ilang ulat ang buong halaga sa mga kumpanyang Tsino. Tahasang tinukoy naman sa anunsyo ng OECD na kabuuan ito ng mga halaga sa 15 sektor na saklaw sa buong mundo. Inilalarawan din ng 1.3% na ratio ng subsidyo sa kita ang mas malawak na sampol na ito, hindi lamang ang mga bansa ng OECD.

Sinusuportahan ng ebidensiya ang kongklusyong malaki ang tulong ng estado na natatanggap ng industriya ng China. Ngunit hindi nito itinatakda ang iisa at pangkalahatang maihahambing na halaga, ni nilulutas kung matibay na batayan ang mga pinagtatalunang tantiya para sa partikular na mga paghihigpit sa kalakalan.

Ano ang binilang ng IMF

Tinatantiya ng working paper tungkol sa patakarang pang-industriya ng IMF, na isinulat nina Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari at Yifan Tao, ang apat na instrumento: mga subsidiya na salapi, benepisyo sa buwis, lupang subsidisado at kreditong subsidisado. Umabot sa 4.4% ng GDP noong 2023 ang pinagsamang katumbas na gastusing piskal ng mga ito.

• Mga subsidiya na salapi: 2.0% ng GDP.
• Mga benepisyo sa buwis: 1.5% ng GDP.
• Mga subsidyo sa lupa: 0.5% ng GDP.
• Kreditong subsidisado: 0.4% ng GDP.

Magkasamang bumubuo ng 3.5 percentage point sa kabuuang 4.4%, o humigit-kumulang 80%, ang mga subsidiya na salapi at benepisyo sa buwis. Nasa 9% naman ang bahagi ng kredito. Mahalaga ang pagkakahating ito dahil nakaaapekto lamang sa isang bahagi ng tantiya ng IMF ang kawalang-katiyakan tungkol sa subsidyo sa interes, bagaman maaari itong magkaroon ng mas malaking bigat sa ibang pagtatasa.

Gumamit ang mga mananaliksik ng mga pahayag-pinansiyal mula sa WIND na sumasaklaw sa mahigit 5,000 kumpanyang nakalista sa stock exchange mula 2010 hanggang 2023. Sinuri rin nila ang humigit-kumulang 1.6 milyong transaksiyon sa pagbebenta ng lupa ng pamahalaan na naitala ng Ministry of Natural Resources sa parehong panahon.

Kailangang maingat na unawain ang pariralang katumbas na gastusing piskal. Ang grant na salapi ay naitalang bayad. Ang konsesyon sa buwis ay kita na hindi nakolekta, samantalang ang subsidyo sa lupa o kredito ay tinatayang benepisyo kumpara sa isang batayang presyo o antas ng interes. Kapag pinagsama ang mga ito, nagkakaroon ng sukat ng suporta, hindi talaan ng mga tsekeng isinulat ng pamahalaan.

Ano ang sinukat ng OECD

Inilalarawan sa anunsyo ng OECD tungkol sa mga subsidyo sa industriya ang database nitong MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, na kilala bilang MAGIC. Sinusubaybayan nito ang 525 pinakamalalaking kompanyang pang-industriya sa buong mundo mula 2005 hanggang 2024, at itinatala ang mga grant ng pamahalaan, konsesyon sa buwis at pautang na ibinibigay sa mga kondisyong mas paborable kaysa sa merkado.

Katumbas ng 1.3% ng kita ng mga kumpanyang saklaw ang $108 bilyong naitala noong 2024. Ikalawa ito sa pinakamataas na ratio sa serye, kasunod ng 2009. Ipinaliwanag ng OECD na nagpataas sa ratio noong 2009 ang paghina ng benta sa panahon ng pandaigdigang krisis sa pananalapi, samantalang malaking dahilan ng biglang pagtaas ng pautang na subsidisado sa taong iyon ang pagsagip sa malalaking gumagawa ng sasakyan sa mga bansa ng OECD.

Ipinakikita nito kung bakit mahalaga ang denominator. Maaaring tumaas ang ratio ng subsidyo sa kita dahil dumami ang tulong, bumaba ang benta, o kapwa nangyari ang mga ito. Iba namang mga pagbabago ang nakaaapekto sa ratio ng subsidyo sa GDP. Hindi maaaring ipalit ang isa sa isa nang hindi muna itinutugma ang saklaw ng mga ito.

Bakit pinagtatalunan ang pagkalkula sa gastos sa pangungutang

Mas mahirap sukatin ang mga subsidyo sa interes kaysa sa mga direktang grant dahil kailangang tantiyahin ng mga mananaliksik kung magkano sana ang binayaran ng isang kumpanya kung wala itong tulong ng estado. Ang hipotetikal na antas na ito ang batayan. Ang diperensiya nito sa aktuwal na gastos sa pangungutang ang nagtatakda sa tinatayang benepisyo.

Tinutukoy ng IMF ang mga subsidyo sa kredito sa pamamagitan ng paghahambing sa aktuwal na mga antas ng interes sa pagmamanupaktura at sa ibang sektor, habang kinokontrol ang mga baryabol sa pananalapi at uri ng kumpanya. Layunin ng mga kontrol na ito na ihiwalay ang paborableng pagtrato sa mga pagkakaiba sa pananalapi at pagmamay-ari ng mga kumpanya.

Gayunman, nakasalalay ang mga paghahambing na ito sa kung naisasama ng batayan ang mahahalagang pagkakaiba ng mga nanghihiram. Maaari ring hindi mapansin dito ang tulong na parehong natatanggap ng pinaborang sektor at ng pangkat na pinaghahambingan nito. Sa kabilang banda, maaaring lumabis ang tantiya sa benepisyo kung ituturing na suporta ng pamahalaan ang karaniwang pagkakaiba sa mga kondisyon ng pagpopondo.

Tinutukoy sa anunsyo ng OECD ang pagpopondo sa mga kondisyong mas paborable kaysa sa merkado bilang isang uri ng subsidyo, ngunit hindi inilalahad ang detalyadong mga batayan sa pangungutang na kailangan upang masuri ang kritisismong ito. Dahilan samakatuwid ang metodolohikal na pagtutol upang magsagawa ng masusing pagsusuri, hindi patunay na pinalaki ang isang partikular na tantiya.

Mahalaga ang usaping ito. Bumanggit ang isang pagtatasa noong Marso 2025 ng naunang pananaliksik ng OECD, kung saan mahigit kalahati ng nasukat na suporta para sa mga kumpanyang Tsino na saklaw ay mula sa pangungutang sa mga kondisyong mas paborable kaysa sa merkado. Kapag nangingibabaw ang kredito sa kabuuan, malaki ang maaaring maging epekto ng pagpili ng batayan sa resulta.

Maaaring magbago ang anyo ng suporta kahit matatag ang kabuuan

Natuklasan ng IMF na nanatiling halos hindi nagbabago sa paglipas ng panahon ang kabuuang laki ng suportang pang-industriya, habang mas naging prominente ang mga benepisyo sa buwis pagkatapos ng pandemya at bahagyang bumaba ang ibang instrumento. Hindi ibig sabihin ng katatagan ng kabuuan na hindi nagbago ang bawat patakaran.

Bumaba ang antas ng subsidiya na salapi na sinuri sa papel mula 2.4% noong 2013 tungo sa 2.0% noong 2023. Kabaligtaran naman ang naging galaw ng sukat nito sa mga benepisyo sa buwis kumpara sa kita: tumaas ito mula 4.4% tungo sa 6.3%. Magkaiba ang mga sukat na ito at magkaiba ang mga denominator ng mga ito, kaya hindi dapat pagsamahin.

Ikinakalkula ang mga benepisyo sa buwis batay sa pinakamataas na itinakdang antas ng corporate income tax sa China na 25%. Sumasaklaw sa ilang uri ng konsesyon ang agwat sa pagitan ng antas na iyon at ng aktuwal na mga antas ng buwis sa iba’t ibang sektor, kabilang ang mga insentibo sa pamumuhunan at mga diskuwentong kaugnay ng mga special economic zone. Malawak na tantiya ito, hindi kumpletong talaan ng mga indibidwal na programa.

Mas lokal na paghahambing ang ginagamit sa pagkalkula sa lupa. Inihahambing ng IMF ang mga presyong ibinayad ng mga kumpanyang pagmamanupaktura sa lupa ng pamahalaan sa mga presyong ibinayad ng mga kumpanya sa ibang sektor na nasa loob ng isang kilometro sa parehong taon. Nakakatulong ito upang maisaalang-alang ang lokasyon at panahon, bagaman kailangan pa rin ng mga palagay tungkol sa pagiging maihahambing upang mabigyang-kahulugan ang natitirang agwat sa presyo.

Natuklasan ng mas malawak na pagtatasa ang suportang higit pa sa mga grant

Ayon sa pagtatasa ng Rhodium Group sa suporta ng estado, na inilathala noong Marso 17, 2025 nina Camille Boullenois, Agatha Kratz at Daniel H. Rosen, bahagi lamang ng tulong ng China sa industriya ang nakukuha sa karaniwang mga sukat ng subsidyo. Kabilang sa pagsusuri nito ang mga ipinahihiwatig na garantiya ng pamahalaan, mga pasilidad sa industriyal na parke na may diskuwento, piling pagpapatupad ng regulasyon at impluwensiya ng estado sa mga komersiyal na pasiya.

Nagbibigay rin ang ulat ng kapaki-pakinabang na pagsusuri sa mga pahayag na mabilis na tumataas ang mga direktang grant. Ayon dito, lumago nang 67% ang mga grant sa mga kumpanyang Tsino na nakalista sa stock exchange mula 2016 hanggang 2023, samantalang lumago nang 70% ang GDP. Batay sa mga bilang na ito, tumaas ang mga grant sa ganap na halaga ngunit hindi bilang bahagi ng GDP, alinsunod sa mas malawak na natuklasan ng IMF na matatag ang kabuuan.

Ipinakikita ng iba pang tantiyang tinipon sa pagtatasa ang lawak ng pagkakaiba-iba ng mga sukat. Sa naunang pananaliksik ng OECD na sumaklaw sa 13 sektor mula 2005 hanggang 2019, umabot sa 4.5% ng kita ng mga kumpanyang Tsino na saklaw ang suporta, kumpara sa 0.69% para sa mga kumpanya sa OECD, o humigit-kumulang 6.5 beses ang diperensiya. Tinatantiya naman ng CSIS na umabot sa $248 bilyon, o 1.73% ng GDP noong 2019, ang paggasta ng China sa patakarang pang-industriya.

Hindi maaaring ituring na magkakatumbas ang mga tantiyang ito. Magkakaiba ang mga panahong saklaw, instrumento at populasyon ng mga ito. Tinatantiya ng isang pag-aaral sa teknolohiyang medikal na binanggit sa pagtatasa na hindi bababa sa 5.3% ng kita ng mga kumpanya ang karaniwang suportang natanggap mula 2017 hanggang 2022. Tiyak na resulta ito para sa isang sektor, hindi pambansang kabuuan.

Bumanggit din ang Rhodium ng mga konsesyon sa buwis na katumbas ng 0.75% ng kita para sa mga kumpanyang nakabase sa China, kumpara sa 0.32% para sa mga kumpanya sa OECD, 0.28% para sa mga kumpanya sa India at 0.47% sa ibang lugar. Ipinakikita ng natuklasan nitong tumanggap ng subsidyo ang 98.58% ng mga kumpanyang Tsino na may A share noong 2020 kung gaano kalawak ang mga grant, ngunit hindi nito ipinakikita kung magkano ang natanggap ng bawat benepisyaryo.

Hindi katumbas ng produktibidad ang bahagi sa merkado

Iniuugnay ng OECD ang mga subsidyo sa humigit-kumulang 22% ng mga nadagdag sa bahagi sa merkado ng mga kumpanyang lumalawak sa buong mundo at 60% sa mga kumpanyang Tsino na lumalawak. Humigit-kumulang 2.7 beses ng pandaigdigang bilang ang bilang para sa China. Hindi nito ibig sabihing naipapaliwanag ng mga subsidyo ang 60% ng kabuuang iniluluwas ng China o ng produksiyon nito sa pagmamanupaktura.

Ayon sa OECD, pinalaki ng tulong ang mga bahagi sa merkado nang walang malaking pagtaas sa produktibidad o kakayahang kumita. Ganito inilarawan ni Secretary-General Mathias Cormann ang pangamba sa anunsyo nito noong Hunyo 1:

Maaaring baluktutin ng malalaki at matagal na subsidyo sa industriya ang mga pandaigdigang merkado, lumikha ng hindi patas na bentahe sa kompetisyon at magpalala ng sobrang kapasidad sa suplay,

Ibang resulta naman ang sinuri ng IMF: ang alokasyon ng mga lokal na yaman. Tinatantiya ng modelo nito na nagpababa nang humigit-kumulang 1.2% sa kabuuang total factor productivity ang patakarang pang-industriya kumpara sa batayang senaryo na walang ganitong patakaran, at maaari nitong pababain nang hanggang 2% ang GDP. Sinusukat ng total factor productivity kung gaano kahusay pinagsasama ang paggawa at kapital upang makalikha ng produkto.

Nangangailangan ang mga resultang ito ng mas mahihigpit na palagay sa pagmomodelo kaysa sa pagkukuwenta ng IMF sa mga subsidyo. Ginamit dito ang mga patakarang ipinatupad mula 2009 hanggang 2018 at mga resulta ng alokasyon noong 2018, sa halip na sukatin ang mga epekto ng kabuuang subsidyo noong 2023. Hindi rin isinama sa papel ang mga posibleng benepisyo mula sa pagwawasto sa mga pagkabigo ng merkado, gaya ng pagpapalaganap ng kaalaman sa mga kumpanya, at hindi nito tinantiya ang mga epekto sa ibang bansa. Samakatuwid, hindi ganap na pagtatala ng mga pakinabang at gastos ng patakarang pang-industriya ang resulta nito sa produktibidad.

Pinapalabo ng pagmamay-ari at mga tuntunin sa kalakalan ang larawan

Iniuugnay sa pagmamay-ari ng estado ang mas malaking tulong sa dalawang pag-aaral, ngunit hindi nililimitahan ng alinman sa mga ito sa mga negosyong pag-aari ng estado ang patakarang pang-industriya. Natuklasan ng OECD na mas malaki nang malaki ang karaniwang suportang natanggap ng mga kumpanyang mahigit 25% ang pagmamay-ari ng estado kumpara sa mga pribadong kakompetensiya, lalo na sa pamamagitan ng mga grant at paborableng pangungutang.

Natuklasan ng IMF na karaniwang mas mababa ang mga antas ng interes na binabayaran ng mga negosyong pag-aari ng estado at mas mataas ang antas ng subsidiya nilang salapi matapos isaayos ang pagkakaiba ng mga sektor. Tinatayang 0.7 percentage point ang karaniwang bentahe nila sa subsidiya na salapi. Gayunman, mas malaki ang natatanggap na mga benepisyo sa buwis ng mga pribadong kumpanya, at nangingibabaw ang mga ito sa mga sektor na pinapaboran ng patakarang pang-industriya.

Ayon sa pagtatasa ng Rhodium, maaari ring dumaan ang tulong sa mga pribadong aktor na tumutugon sa mga prayoridad ng pamahalaan. Gayunman, hindi awtomatikong katumbas ng legal na depinisyon ng subsidyo na maaaring kuwestiyunin sa ilalim ng mga tuntunin sa kalakalan ang mas malawak na konseptong ito ng suporta ng estado.

Nangangailangan ang Agreement on Subsidies and Countervailing Measures ng World Trade Organization ng ebidensiya ng kontribusyong pinansiyal mula sa pamahalaan o kuwalipikadong lupon na nagkakaloob ng benepisyo. Nakasalalay rin ang mga hakbang laban sa mga subsidyo sa mga rekisito tungkol sa pagiging partikular at masasamang epekto. Hindi maaaring ipalit ang tantiya sa suportang pambansa sa ebidensiya tungkol sa programa, benepisyaryo at pinsalang sangkot sa isang partikular na kaso.

Kapwa mahalaga ang pagkakaibang ito sa dalawang panig. Maaaring makaapekto sa kompetisyon ang ilang patakaran kahit hindi madaling maisama sa karaniwang kabuuan ng mga subsidyo. Maaaring hindi magtatag ng legal na batayan para magpataw ng mga taripa ang ilang halagang binilang sa isang pag-aaral sa ekonomiya. Dapat magsilbing gabay sa pagsisiyasat ang malalawak na bilang, hindi ituring na awtomatikong pahintulot na magpatupad ng mga hadlang sa kalakalan.

Mga petsa at ebidensiyang dapat bantayan sa susunod

Makakatulong ang pagkakasunod-sunod ng pananaliksik upang maunawaan ang debate. Nauna ang pagtatasa ng Rhodium sa papel ng IMF, samantalang nagdagdag ang inilabas na datos ng OECD ng mga obserbasyon sa kumpanya hanggang 2024:

• Marso 17, 2025: Inilathala ng Rhodium Group ang pagtatasa nito sa mga karaniwang subsidyo at mas malawak na suporta ng estado.
• Agosto 8, 2025: Tinantiya sa working paper ng IMF na umabot sa 4.4% ng GDP noong 2023 ang suporta at natuklasang halos hindi ito nagbago sa paglipas ng panahon.
• Hunyo 1, 2026: Inanunsyo ng OECD ang pinakabagong mga natuklasan nito at ang pagiging bukas sa publiko ng database ng MAGIC.
• Hunyo 3, 2026: Nakatakdang magsimula ang Ministerial Council Meeting ng OECD, at kabilang sa mga nakasaad na paksa rito ang patakarang pang-industriya.

Umaabot din ang debate sa mga talakayan sa kalakalan sa Europa. Bumisita sa China si German Economy Minister Katherina Reiche noong linggo bago ang anunsyo ng OECD upang manawagan ng patas na kompetisyon. Inaasahang tatalakayin sa summit ng G7 sa kalagitnaan ng Hunyo ang papel ng China sa mga pandaigdigang merkado at ang ugnayan nito sa European Union, bagaman walang tinukoy na eksaktong petsa ng summit dito.

Pinakamakabuluhan sa susunod ang pagtutugma ng mga pamamaraan: aling mga kumpanya ang saklaw, aling mga instrumento ang isinama, paano pinili ang mga batayan sa pangungutang at paano pinalawak ang mga obserbasyon sa kumpanya upang maging pambansang mga tantiya. Kongkretong hakbang pasulong ang pagbubukas sa publiko ng MAGIC, ngunit kailangang samahan ito ng sapat na metodolohikal na detalye upang maulit at maihambing ang mga pagkukuwenta.

Walang inihayag sa mga ulat na ito na pinagsamang tantiya o takdang panahon para makabuo nito. Sinusuportahan ng ebidensiya ang masusing pagsusuri sa malaking tulong ng estado sa China, ngunit hindi pa tiyak ang eksaktong laki at takbo nito. Dapat pag-ibahin ng mga tagapagpatupad ng patakaran ang dokumentadong suporta at napatunayang pinsala sa mga di-tiyak na kabuuan bago gamitin ang mga ito upang bigyang-katwiran ang proteksiyonismo.

Mahahalagang Punto

• Tinatantiya ng IMF na umabot sa 4.4% ng GDP noong 2023 ang apat na uri ng suportang pang-industriya sa China, at halos hindi nagbago ang kabuuan sa paglipas ng panahon.
• Saklaw ng bilang na $108 bilyon ng OECD ang pandaigdigang sampol nito sa 15 sektor, hindi lamang ang mga kumpanyang Tsino.
• Ayon sa OECD, nakatanggap ang mga kumpanyang Tsino ng suportang tatlo hanggang walong beses na mas malaki kaysa sa natanggap ng mga kumpanya sa mga bansa ng OECD mula 2005 hanggang 2024.
• Hindi direktang maihahambing ang mga tantiya batay sa GDP at kita hangga’t hindi pinagkakasundo ang saklaw at mga pamamaraan ng mga ito.
• Pangunahing pinagmumulan ng kawalang-katiyakan ang mga batayan sa antas ng interes, lalo na kung malaking bahagi ng nasukat na suporta ang mula sa pangungutang na subsidisado.
• Hindi sapat sa ganang sarili ang mga pagtatantiya sa ekonomiya tungkol sa mga subsidyo upang maitatag ang legal na batayan sa pagpapataw ng mga taripa sa kalakalan.