Ipinanawagan ng PIDS ang Kapangyarihang Maglabas ng May Bisa na Pasya sa mga Alitan sa Lupa sa Iminungkahing Batas ng Pilipinas

Kailangan ng batas sa paggamit ng lupa ng kapangyarihang lumutas ng mga alitan

Hinihimok ng Philippine Institute for Development Studies (PIDS) ang Kongreso na bigyan ang isang malayang lupon ng kapangyarihang maglabas ng may-bisang pasya upang lutasin ang magkakatunggaling paghahabol sa lupa, habang pinagsasama-sama ng mga mambabatas ang 11 nakabinbing panukalang batas sa pambansang paggamit ng lupa. Kung wala ang kapangyarihang ito, maaaring magdagdag lamang ng isa pang antas ng burukrasya ang panukalang batas, habang hindi pa rin kayang lutasin ng mga ahensiya ng pamahalaan ang mga hindi pagkakasundo tungkol sa mga sakahan, pabahay, kagubatan, imprastraktura at mga lupaing ninuno.

Sa isang papel ng paninindigan na may petsang Okt. 12, tinukoy ni Adoracion M. Navarro, senior research fellow ng PIDS, na marahil ang pinakamahalagang katangiang dapat palakasin ng Kongreso sa pagpapatupad ng batas ay ang pagkakaroon ng mekanismong may bisa sa paglutas ng mga alitan. Sentral sa kanyang argumento na mayroon nang mga kasangkapan sa pagpaplano ang Pilipinas. Ang mas malalim na problema ay nagsasapawan ang kapangyarihan ng iba’t ibang ahensiya, at kung minsan ay itinutulak sila ng mga batas na magkasalungat ang mga pasya tungkol sa iisang lupa.

Ayon kay Navarro, dapat magtatag ang batas ng praktikal na sistema para gumawa at magpatupad ng mga pasya, sa halip na mag-atas lamang sa mga ahensiya at lokal na pamahalaan (LGU) na magsumite ng mas maraming dokumento:

"Dapat samakatuwid na gawing sistema ng bansa sa pagpapatakbo at paglutas ng magkakatunggaling paghahabol sa lupa ang bagong batas sa isang matibay na panukalang pamalit, sa halip na isa lamang itong planong kailangang ihanda ng mga ahensiya ng pamahalaan at lokal na pamahalaan (LGU)," sabi ni Navarro.

Inililipat ng rekomendasyon ang usapan mula sa kung kanais-nais ba ang isang pambansang plano sa paggamit ng lupa tungo sa kung paano ito gagana kapag hindi nagkakasundo ang makapangyarihang mga institusyon. Maaaring tukuyin ng mapa ang mga lugar para sa pagsasaka, pangangalaga o pagpapaunlad. Kailangan pa rin ng may legal na kapangyarihang magpasya kung ano ang mangyayari kapag nagsasapawan ang mga layuning ito.

Ano ang mababago ng kapangyarihang maglabas ng may-bisang pasya?

Iminungkahi ni Navarro ang pagtatatag ng pambansang lupon o panel para sa paghatol sa mga usapin ng paggamit ng lupa, na maaaring maglabas ng may-bisang pasya sa loob ng itinakdang panahon kapag nabigo ang teknikal na pagtutugma at pamamagitan na lutasin ang alitan. Kabilang sa teknikal na pagtutugma ang pagsusuri sa mga mapa, rekord at paninindigan ng mga ahensiya; layunin naman ng pamamagitan na makabuo ng kasunduan. Nagbibigay ang paghatol ng maipatutupad na pasya kapag hindi nalutas ng mga pagsisikap na ito ang alitan.

Magkakahiwalay ang mga tungkulin ng iminungkahing komisyon para sa patakaran at pagpaplano, pamamagitan at teknikal na pagtutugma, at may-bisang paghatol. Bibigyan nito ang institusyon ng mas malawak na papel kaysa sa pagtitipon ng mga ahensiya at paghiling sa mga ito na magtulungan.

Nagbabala si Navarro na kung malabo ang pagtukoy sa mga kapangyarihan, maaaring mauwi ang bagong konseho o komisyon sa pagdaraos ng mga pulong, paggawa ng mga memorandum at rekomendasyon, at pakikipagnegosasyon sa mga kompromiso nang hindi nakakabuo ng pinal na pasya. Tinutugunan ng kanyang panukala ang puntong hindi na gumagana ang koordinasyon: kapag tumanggi ang isang ahensiya o ibang partido na tanggapin ang magkakasamang napagkasunduan.

Ipinanawagan sa papel ng paninindigan ang paglalabas ng mga pasya sa loob ng itinakdang panahon, ngunit walang tinukoy na haba nito sa mga rekomendasyong inilalarawan dito. Kailangang itakda ng Kongreso sa batas ang mga kapangyarihan at pamamaraan ng lupon.

Kung bakit hindi sapat ang kasalukuyang komite

Naitala na ng PIDS ang kakulangang ito sa pagpapatupad sa pahayag nito noong Pebrero 2024. Ipinaliwanag sa pahayag na inilathala noong Peb. 26 na walang kapangyarihang magpatupad ang National Land Use Committee at nahihirapan itong magpataw ng mga parusa sa mga partidong hindi tumutupad sa mga kasunduan.

Sa pananaliksik ni Navarro noong Disyembre 2023, inilarawan ang komite bilang lupon na nilikha sa pamamagitan ng isang atas ng ehekutibo sa ilalim ng National Economic and Development Authority Board. Dahil limitado ang mga kapangyarihan nito, kinailangang iakyat sa Pangulo ang ilang hindi pagkakasundo.

Isang alitan noong 2016 ang nagpapakita ng kahalagahan ng usaping ito. Nagpanukala ang Department of Agrarian Reform ng pangkalahatang moratoryum sa pagpapalit ng gamit ng lupa at naghanda ng atas ng ehekutibo para lagdaan ng Pangulo. Tinutulan ito ng mga tagapangasiwa ng ekonomiya sa panahong kailangan ang lupa para sa malalaking proyektong pang-imprastraktura at relokasyon ng pabahay. Ipinanukala nila ang isang pambansang batas sa paggamit ng lupa at mahigpit na pagpapatupad ng mga regulasyon sa halip na pangkalahatang pagbabawal.

Magkakatunggaling prayoridad ng publiko ang nasasangkot sa hindi pagkakasundo: pangangalaga sa lupang sakahan habang nagbibigay-daan sa pabahay at imprastraktura. Maglalaan ang isang mekanismong may-bisang pasya ng itinakdang proseso para makapagpasya sa mga ganitong alitan, sa halip na paulit-ulit na mangailangan ng interbensiyon mula sa pinakamataas na antas ng pamahalaan.

Anong mga alitan sa lupa ang tutugunan ng batas?

Pinangangasiwaan ng mga ahensiya ng pamahalaan ang agrikultura, likas na yaman, pabahay, imprastraktura, mga lupaing ninuno at lokal na pagpaplano sa ilalim ng magkakaibang legal na mandato. Tinukoy ni Navarro ang ilang paulit-ulit na pinagmumulan ng alitan: lupang sakahan laban sa paglawak ng mga lungsod, pagmimina laban sa kagubatan o mga watershed, at imprastraktura laban sa mga protektadong lugar.

Maaaring magsapawan ang mga lupaing ninuno at mga reserbasyong pag-aari ng pamahalaan. Maaaring angkinin ng mga pambansang ahensiya ang kapangyarihan sa iisang lugar, habang magkakasalungat naman ang mga itinakdang sonang gamit ng magkakatabing lokal na pamahalaan. Maaari ring masaklaw ng magkakaibang instrumento sa pananatili ng karapatan sa lupa, mga dokumentong nagtatatag ng karapatang magmay-ari, tumira o gumamit ng lupa, ang iisang lugar.

Ipinanawagan ni Navarro na tahasang pagtugmain ng bagong batas ang balangkas nito at ang mga batas tungkol sa lokal na pamahalaan, repormang agraryo, mga lupaing ninuno, protektadong lugar, pagmimina, pangisdaan, paggugubat, pabahay, reclamation, imprastraktura at mga sonang pang-ekonomiya.

Nagbabala siya laban sa pag-iwan sa mahahalagang salungatan sa batas upang lutasin na lamang sa mga panuntunan at regulasyon sa pagpapatupad, at sinabing ang mga panuntunang ito:

ay hindi ligtas na makalulutas sa mga saligang salungatan sa pagitan ng mga batas na magkakapantay ang antas.

Kaya kailangang ayusin ng Kongreso sa mismong batas ang ugnayan ng magkakatunggaling mandato sa mga batas. Ipinapaliwanag ng mga panuntunan sa pagpapatupad kung paano isinasagawa ng mga ahensiya ang batas; dapat nasa batas na inaaprubahan ng mga mambabatas ang mahihirap na pasya tungkol sa magkakasalungat na kapangyarihang legal.

Ano ang ipinakikita ng mga rekord sa irigasyon tungkol sa pagpapalit ng gamit ng lupa

Nagtala ang mga bilang ng National Irrigation Authority (NIA) na binanggit sa buong pag-aaral ng PIDS ng 620,399.46 ektaryang inalis mula sa mga lugar na pinagseserbisyo ng irigasyon at ginamit sa mga layuning hindi pang-agrikultura mula 2012 hanggang 2022. Pinakamalaki ang kabuuang bilang sa Central Luzon, na may 111,079.46 ektarya.

Humigit-kumulang 17.9% ng pambansang kabuuan para sa panahong iyon ang bilang sa Central Luzon, batay sa paghahati ng 111,079.46 sa 620,399.46. Samakatuwid, halos isa sa bawat anim na ektaryang naitala sa buong bansa ang nasa rehiyon.

Hindi matukoy sa mga bilang na ito kung legal ang mga naitalang pagpapalit ng gamit ng lupa. Tinukoy sa pag-aaral ni Navarro ang kakulangan sa pambansang pagsubaybay sa ilegal at maagang pagpapalit ng gamit ng lupang sakahan, samantalang irigasyon, hindi pag-apruba sa mga aplikasyon para sa pagpapalit ng gamit ng lupa, ang saklaw ng tungkulin ng NIA.

Mahalaga ang kakulangang ito sa impormasyon para sa pagpapatupad. Kailangang malaman ng mga awtoridad kung saan nagbago ang gamit ng lupa at kung nakuha ang mga kinakailangang pahintulot. Tutugunan ng iminungkahing pagbibigay-pansin ni Navarro sa magkakasamang datos at pananagutan ang praktikal na pangangailangang ito, kasabay ng kapangyarihang lumutas ng mga alitan.

Halimbawa ng pagmamapa sa Hilagang Mindanao

Sinubukan ng Hilagang Mindanao, o Rehiyon X, ang isang paraan upang matukoy ang mga nagsasapawang paghahabol. Noong 2020, nagpasimula ang panrehiyong tanggapan ng National Economic and Development Authority ng Inter-Agency Committee for the Conflict Resolution of Tenurial Claims.

Matagal nang nahaharap ang rehiyon sa mga alitan tungkol sa mga sertipiko ng lupaing ninuno, mga benepisyaryo ng repormang agraryo at mga tagapangasiwa ng reserbasyong militar. Kabilang sa naunang mekanismo sa ilalim ng Joint Administrative Order No. 01-12 ang mga kagawaran para sa kapaligiran at repormang agraryo, ang Land Registration Authority at ang National Commission on Indigenous Peoples (NCIP). Kalaunan ay umatras ang tagapangulo ng NCIP sa mekanismong iyon; lumahok naman sa mas bagong komiteng panrehiyon ang mga kinatawan ng NCIP sa rehiyon.

Nagkasundo ang mga miyembro ng komite na maghanda ng isang magkakasamang heospatial database na tinawag na One Map. Pinagsasama nito sa iisang mapa ang mga titulo at iba pang dokumento tungkol sa karapatan sa lupa upang matukoy ng mga opisyal kung saan nagsasapawan ang mga karapatan at paghahabol. Nagkasundo rin ang mga miyembro na gamitin ito bilang batayan ng mga susunod na pasya tungkol sa paggamit at klasipikasyon ng lupa sa rehiyon.

Humigit-kumulang 186,000 magkakasalungat na paghahabol sa karapatan sa lupa ang ipinakita ng bersiyong 2023. Nagkasundo ang komite na kailangang i-update ang mapa habang nagbabago ang mga paghahabol sa paglipas ng panahon. Ipinakikita ng gawain nito kung bakit kailangang magsabay ang magkakasamang rekord at kapangyarihang magpasya: kailangan munang magkaroon ang mga ahensiya ng iisang napagkasunduang larawan ng lupa bago nila malutas ang magkakatunggaling paghahabol dito.

Sinusubok ng mga kakulangan sa lokal na pagpaplano ang pondo

Ipinakikita ng mga bilang ng Department of Human Settlements and Urban Development na binanggit sa papel ng paninindigan noong Okt. 12 ang lawak ng gawaing nakasalalay sa lokal na pagpaplano. Noong Ago. 31, 670 komprehensibong plano sa paggamit ng lupa (CLUP) ang na-update, 807 ang dapat nang i-update, 119 ang mag-e-expire sa 2027, at 40 LGU ang walang CLUP.

Itinatakda ng CLUP ang nilalayong padron ng paggamit ng lupa ng isang lokal na pamahalaan, kabilang kung saan dapat maganap ang pagpapaunlad at pangangalaga. Mas marami nang 137 ang 807 planong dapat i-update kaysa sa 670 planong na-update. Kaya darating ang pag-aatas ng mga plano sa ilalim ng bagong batas kasabay ng malaking naipong gawain.

May mga kakulangan din sa mga plano sa pagpapaunlad at pisikal na balangkas ng mga lalawigan. Nagtala ang papel ng 32 na naaprubahan, anim na pinagtibay, 33 na ina-update at limang lalawigang walang plano. Nagbibigay ang mga plano ng lalawigan ng mas malawak na balangkas sa pisikal na pagpaplano para sa mga munisipalidad at lungsod.

Iminungkahi ni Navarro ang pagtatatag ng nakalaang pambansang pondo para sa pagpaplano at pamamahala ng paggamit ng lupa sa mga unang taon ng pagpapatupad. Susuportahan nito ang paghahanda ng mga plano, mga geographic information system, pagsasama-sama ng datos sa kadastral, pagmamapa ng panganib sa klima, mga teknikal na kawani, mga independiyenteng audit at pagpapatupad. Tinutukoy ng datos sa kadastral ang mga parsela ng lupa at mga hangganan ng mga ito; nagbibigay-daan naman ang geographic information system na ihambing ang mga rekord na ito sa iba pang impormasyong nasa mapa.

Ilalaan ang bahagi ng pondo batay sa pangangailangan at kakayahan sa halip na pantay-pantay itong hatiin sa mga LGU. Itutuon ng paraang ito ang suporta sa mas mahihirap na munisipalidad na kulang sa kawani, mahihina ang mga rekord o kapos sa kagamitan para maipatupad ang batas.

Gaano magiging malaya ang bagong lupon?

Nagbabala si Navarro na dapat kayanin ng institusyon ang panggigipit mula sa mga ahensiya ng pamahalaan, lokal na opisyal at pribadong interes na may impluwensiyang pampolitika. Malaki ang maaaring kitain ng pribadong sektor sa pagpapalit ng gamit ng lupang sakahan tungo sa residensiyal, komersiyal, industriyal o imprastraktura.

Nagdudulot ito ng mga panganib mula sa espekulasyon sa real estate, oportunistikong muling pagtatakda ng sonang gamit ng lupa at pag-agaw ng regulasyon ng mga interesadong sektor, na nangyayari kapag pinagsisilbihan ng isang tagapangasiwa ang mga interes ng mga dapat nitong pangasiwaan. Magiging limitado ang praktikal na halaga ng kapangyarihang maglabas ng may-bisang pasya kung kayang balewalain ng makapangyarihang mga partido ang institusyong gumagamit nito.

Iminungkahi ni Navarro ang isang komisyong may mga propesyonal na kwalipikasyon, na ang tagapangulo o pangunahing komisyoner ay hihirangin ng Pangulo, magkakaroon ng ranggong Gabinete at manunungkulan sa takdang termino. Bibigyan ng ranggong Gabinete ang pamunuan ng katayuan sa pakikitungo sa malalaking kagawaran, samantalang layunin ng takdang termino na palakasin ang kalayaan nito.

Mananatiling sentral ang papel ng mga lokal na pamahalaan. Ipinangatwiran sa pahayag ng PIDS noong Pebrero 2024 na mapalalakas ng pambansang balangkas ang lokal na pagpapasya at magiging mas magkakaugnay ang mga patakaran sa paggamit ng lupa. Ipinanawagan din nito ang pagpapahusay sa mga teknikal na kasanayan ng mga LGU at ang pakikilahok ng mga lokal na pamahalaan, negosyo at lipunang sibil.

Kaya pambansa at lokal ang hamon sa pagdidisenyo nito: kailangan ng komisyon ng sapat na kapangyarihang lutasin ang mga alitan, habang kailangan naman ng mga munisipalidad at lalawigan ng mga tao, rekord at pondo upang maipatupad ang mga pasyang magmumula rito.

Mas tiyak na tanong sa disenyo matapos ang mahabang kampanya

Inilathala noong Dis. 28, 2023 ang papeles sa talakayan ni Navarro noong Disyembre 2023, DP 2023-40. Inilarawan nito ang kampanya para sa National Land Use Act bilang halos tatlong dekada na. Batay ang mga natuklasan nito sa pananaliksik tungkol sa paggamit ng lupa, ebidensiya ng mga pagkabigo sa pamamahala, mga talakayang pangkat ng mga stakeholder at mga panayam sa mahahalagang impormante.

Ipinanawagan ng pananaliksik ang gawaing tumatawid sa iba’t ibang disiplina at napapanahong ebidensiya upang maipaliwanag ang pangangailangan sa batas. Magkakasabay na sangkot sa mga pasya tungkol sa lupa ang mga legal na karapatan, oportunidad sa ekonomiya, produksiyon ng pagkain, pangangalaga sa kapaligiran at pangangailangan ng mga komunidad. Saklaw ng mahahalagang pangyayari ang ilang taon:

• 2012 hanggang 2022: Nagtala ang mga rekord ng NIA na binanggit ng PIDS ng 620,399.46 ektaryang inalis mula sa mga lugar na pinagseserbisyo ng irigasyon at ginamit sa mga layuning hindi pang-agrikultura.
• 2016: Tinutulan ng mga tagapangasiwa ng ekonomiya ang panukalang pangkalahatang moratoryum sa pagpapalit ng gamit ng lupa ng kagawaran para sa repormang agraryo.
• 2020: Nagtatag ang Hilagang Mindanao ng komiteng panrehiyon upang tugunan ang magkakasalungat na paghahabol sa karapatan sa lupa.
• 2023: Nagtala ang panrehiyong One Map ng humigit-kumulang 186,000 magkakasalungat na paghahabol; inilathala ng PIDS noong Disyembre ang papel sa talakayan ni Navarro.
• Pebrero 2024: Hayagang hinimok ng PIDS ang pagpasa sa National Land Use Act at pagpapalakas sa teknikal na kakayahan sa lokal na antas.

Iniaangkop ng papel ng paninindigan noong Okt. 12 ang naunang pananaliksik sa disenyo ng 11 nakabinbing panukalang batas. Sinabi ni Navarro na karaniwang nagkakaisa ang mga panukala sa pangangalaga sa lupang sakahan, kagubatan, watershed at mga lupaing ninuno, pagsasama ng pambansa at lokal na pagpaplano, at pagpapanatili sa papel ng mga LGU.

Inirerekomenda niyang gawing maipatutupad na sistema ng pamamahala ang mga pinagsasaluhang layuning ito. Kailangang pagsamahin ng Kongreso ang malinaw na kapangyarihang legal, proseso sa paglutas ng mga alitan, maaasahang rekord ng lupa at pondong magagamit sa pagpapatupad. Nakasalalay ang praktikal na halaga ng panukalang batas sa kakayahan ng mga ahensiya at lokal na pamahalaan na isagawa ang mga pasya kapag nagbanggaan ang magkakatunggaling paghahabol.

Mahahalagang Punto

• Nais ng PIDS na bigyan ng pambansang batas sa paggamit ng lupa ang isang malayang lupon ng kapangyarihang maglabas ng mga pasyang may-bisa upang lutasin ang mga alitan kapag nabigo ang pamamagitan.
• Pinagsasama-sama ng Kongreso ang 11 panukalang batas na may malawak na pagkakaisa sa mga layunin para sa pangangalaga ng lupa at koordinadong pagpaplano.
• Ayon kay Navarro, dapat pagtugmain ng batas ang magkakatunggaling mandato sa batas sa halip na iwan sa mga panuntunan sa pagpapatupad ang paglutas sa mga saligang salungatan.
• Kabilang sa mga bilang sa lokal na pagpaplano ang 807 CLUP na dapat nang i-update at 40 LGU na walang CLUP.
• Susuportahan ng iminungkahing pondo sa pagpapatupad ang pagmamapa, mga teknikal na kawani, pagpaplano, mga audit at pagpapatupad, at ibabatay sa lokal na pangangailangan ang ilang alokasyon.
• Sentral sa mga rekomendasyon ng PIDS ang kalayaan, kapangyarihang magpasya at pondo ng komisyon.